Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) disegna un vasto programma di riforme per il nostro Paese: pubblica amministrazione, giustizia, fisco, digitalizzazione, salute, politiche energetiche, della sostenibilità, ecc. Alcune riforme sono già state avviate dal Governo Draghi. Altre dovranno essere sviluppate dal nuovo Governo Meloni.
Tra i suoi programmi, il Governo Meloni indica anche riforme costituzionali, ritenute ineludibili per ridisegnare un quadro di governo del Paese coerente con le evoluzioni delle realtà politiche, economiche e sociali intervenute negli oltre settant’anni di vita della Costituzione repubblicana. Essenzialmente, Presidenzialismo.
In questo esteso programma di cambiamenti, potrebbe opportunamente essere considerata anche unariforma delle Autorità Amministrative Indipendenti (Authority). Senza una profonda revisione di questi organismi, la loro indipendenza resta infatti una caratterizzazione prevalentemente verbale, tant’è che taluno le ha definite “Autorità semi-indipendenti” (AMATO G., in DE BENEDETTO M, INDIPENDENZA E RISORSE DELLE AUTORITA INDIPENDENTI* (astrid-online.it).
Com’è noto, questi soggetti ― nella diffusa dizione “Authority” ― hanno preso corpo all’estero soprattutto nell’ultimo ventennio del secolo passato. Si ritenne che alcuni settori di attività ― svolte da soggetti privati e caratterizzate da rapide evoluzioni tecnologiche, organizzative ed economiche, ma con forti ricadute sulla vita dei cittadini (trasporti, energia, comunicazioni, educazione, tutela di diritti sociali, ecc.) ― non potessero più dipendere soltanto dalla lenta (e spesso generica) regolamentazione statale. Occorrevano organismi che, dotati di alta competenza specialistica e di indipendenza da pressioni politiche o da interessi particolaristici, potessero, legittimamente e rapidamente, intervenire nello stabilire regole per questi settori, accertando la loro osservanza e sanzionandone l’inosservanza.
Anche l’Italia ha introdotto, nell’architettura dello Stato, le Authority. Le prime sono state la Commissione Nazionale per le Società e la Borsa – CONSOB, e l’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo – IVASS. Negli anni novanta del secolo passato, s’è però assistito ad una tumultuosa moltiplicazione di Authority. La proliferazione è avvenuta tuttavia in maniera occasionale, per rispondere a esigenze nuove e particolari. In altre parole, l’istituzione non è stata preceduta da un progetto che, dopo aver analizzato e poi definito i settori nei quali la presenza di un’Authority sarebbe stata necessaria, stabilisse elementi omogenei per l’atto istitutivo, individuasse un’unica Autorità statale competente per la nomina degli Organi direttivi, definisse i poteri reali dell’Authority nell’emettere regole vincolanti per il funzionamento del settore. Anche il grado di autonomia ― compresa quella finanziaria ― è restato nell’ombra. Ogni Autorità Amministrativa Indipendente ha assunto dunque connotazioni proprie.
Attualmente, operano in Italia 11 Autorità Amministrative Indipendenti: Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM – Antitrust), Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (CONSOB),Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (IVASS), Commissione di Garanzia per l’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali (CGS), Garante per la protezione dei dati personali (GPDP – Privacy), Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza (AGIA), Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale (GNPL), Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA), Autorità di regolazione dei trasporti (ART), Ufficio parlamentare di bilanci. Le Authority sono considerate enti di diritto pubblico.
Nel settore per il quale sono state istituite, hanno compiti di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e ispezione per la tutela di interessi della collettività e di diritti dei cittadini. La scelta dei componenti dei loro Organi direttivi è effettuata da soggetti politici: Ministro competente, Consiglio dei Ministri, Presidenti di Camera e Senato. Alcune Authority dipendono direttamente da un Ministero o dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Se si ritenesse di procedere ad una riforma delle Authority occorrerebbe definire, in primo luogo, quali settori necessitino di un Organismo idoneo a disciplinarne le attività in maniera snella. Tenendo conto degli ambiti per i quali ― anche a livello internazionale ― sono state istituite Authority e degli sviluppi delle tecnologie, le scelte (specie ora in fase di PNRR) non mancherebbero: energia, digitalizzazione, telecomunicazioni, ecc. Non a caso già oggi l’ARERA, l’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente è considerata tra le più utili ed efficienti. Anche i provvedimenti istitutivi delle Autorità dovrebbero essere omogenei, retti da uguali principi e dovrebbero definire puntualmente ― anche per evitare sovrapposizioni di funzioni ― i compiti dell’Authority.
C’è poi il problema ― il più spinoso ― di garantirne un’indipendenza effettiva e totale (ecco perché si parla, come detto, di Autorità semi-indipendenti). Oggi, sono stretti i legami con la politica che nascono dal sistema di nomina degli Organi direttivi dell’Autorità. È del tutto evidente che, se la nomina è fatta su indicazione del Ministro o del Consiglio dei Ministri, l’Authority non potrà non essere sensibile a loro sollecitazioni. La nomina potrebbe avvenire sempre dal Parlamento con una deliberazione a maggioranza qualificata cosicché essa non avvenga soltanto attraverso la maggioranza politica del momento (SERAFINI L., Authority sempre meno autonome, Il Sole 24 Ore, 16:10:2022, con citazione di CASSESE S.).
Per assicurarne l’imparzialità, l’Autorità deve anche godere di assoluta autonomia finanziaria, che finora non c’è stata in Italia. Anche la Corte di Giustizia Europea ha sottolineato questo elemento (sent. 28/07/2016 – EIUS – Corte di giustizia UE, seconda sezione, sentenza 28 luglio 2016).
Ma la riforma delle Autorità Amministrative Indipendenti dipende sempre dalla politica. E finora la politica ha riconosciuto la necessità di un loro riordino, ma non vi ha mai messo mano. Forse perché anche le Authority possono rappresentare un fertile terreno sul quale pascolare nelle operazioni di sottogoverno, unitamente a partecipate e simili.
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