PNRR e andamento della finanza pubblica

Il PNRR è ormai arrivato alla Commissione europea (CE) che lo sottoporrà al vaglio della coerenza con i vincoli e gli adempimenti fissati dal regolamento del Next Gen EU (NGEU). Non possiamo che sperare che tutto vada nella direzione giusta, che riceveremo gli anticipi e partiranno le prime fasi dei processi di attuazione degli investimenti e delle riforme strutturali. Non rimane che seguire gli eventi, ma un po’ di ottimismo dopo tanto timore e scetticismo forse possiamo esprimerlo.

Sono tante le questioni sul tappeto scaturite da questo straordinario sforzo programmatico che impegneranno gli studiosi, i rappresentanti delle istituzioni e le forze politiche per molto tempo, forse anni.

In questa Nota, cercheremo di analizzare una di queste: l’impatto atteso del PNRR sull’evoluzione della finanza pubblica italiana, già arrivata alle soglie del Covid-19 in condizioni abbastanza precarie, poi ulteriormente deteriorate.

La Tabella 1 seguente riporta le cifre sintetiche del PNRR. Il totale del Dispositivo di ripresa e resilienza (RRF) ammonta a 191,5 mld di €, diviso in sovvenzioni (69,80), utilizzate prevalentemente nei primi anni del profilo del NGEU, prestiti (122,60), di cui aggiuntivi (40,00) e sostitutivi (82,60). Questi ultimi sono investimenti, già previsti nel bilancio tendenziale e finanziabili con prestiti già contabilizzati, che vengono rimpiazzati dai titoli europei a condizioni più favorevoli. Il nostro paese, pertanto, attua, in accordo con la CE, una mini ristrutturazione del debito per 82,6 mld di €. Questi investimenti, a differenza di quelli aggiuntivi, però hanno già prodotto il loro effetto moltiplicativo di impatto di breve periodo; produrranno comunque, se coerenti con gli obbiettivi NGEU (per essere accolti dalla CE), anche l’effetto a più lungo termine, associato all’incremento della produttività del sistema.

Il React EU, il secondo programma del NGEU, prevede un totale di 13,50 mld di € di spesa, tutta aggiuntiva, disposto dalla CE per affrontare le esigenze più impellenti della pandemia. Il totale complessivo del NGEU ammonta dunque a 205 mld per il periodo 2021-2026.

 

Tab. 1 Utilizzo risorse PNRR (mld di €)

	2021	2022	2023	2024	2025	2026	Totale
RRF sovvenzioni (a)	10,50	16,70	26,70	10,10	4,10	0,80	69,80
RRF prestiti (b) b.1 Aggiuntivi b.2 Sostitutivi	8,00 8,00 –	12,00 12,00 –	12,00 12,00 –	30,90 12,90 18,00	30,10 13,50 16,00	29,60 13,60 16,00	122,60  40,00  82,60
Totale RRF (c=a+b)	18,50	28,70	38,70	41,00	34,20	30,40	191,50
React EU (d)	4,00	4,25	5,25	–	–	–	13,50
Totale risorse aggiuntive (e=a+b.1++d)	14,50	20,95	31,95	23,00	17,60	14,40	122,40
Totale risorse sostitutive (f= b.2)	8,00	12,00	12,00	18,00	16,60	16,00	82,60
Totale (G=e+f)	22,50	32,95	43,95	41,00	34,20	30,40	205,00

 

La Tabella 2, descrive la manovra nel DEF 2021che sarà dettagliata nella legge di bilancio di fine anno. L’ammontare della manovra si riferisce alla differenza tra andamento programmatico e andamento tendenziale (più le variazioni a legislazione vigente) dei conti della P.A. La manovra 2022-2024 sarà finanziata da uno scostamento (deficit) di bilancio a debito di 40 miliardi. Circa 10 mld saranno devoluti a interventi nell’economia sotto forma di ristori ed altre agevolazioni. Mentre 30 mld andranno a formare un Fondo complementare che si aggiungerà al RRF con lo scopo di finanziare progetti extra, che pur sottoposti agli stessi vincoli di governance, potrebbero sforare con l’attuazione oltre il 2026. Per il finanziamento del Fondo complementare verrà disposta un’apposita emissione di titoli di stato, a condizioni ovviamente un po’ meno favorevoli del NGEU.

Tab. 2 Manovra DEF 2021 (% di PIL)

	2021	2022	2023	2024
Indebitamento netto tendenziale (a)	-9,5	-5,4	-3,7	-3,4
Politiche invariate (b)	0,0	-0,2	-0,3	-0,3
Scostamento aprile 2021 (con Fondo investimenti complementare) (c)	-2,3	-0,3	-0,2	-0,2
Altro (d=e-a-b-c)	0,0	0,0	-0,1	0,5
Indebitamento netto programmatico (e)	-11,8	-5,9	-4,3	-3,4

 

Nell’indebitamento netto tendenziale (prima riga) sono già ricomprese le spese inserite nel primo PNRR del Governo Conte. Nella legge di bilancio per il 2021, infatti, è stato previsto un Fondo di Rotazione di 117,6 mld destinato a fornire alle amministrazioni anticipazioni nazionali rispetto alle risorse europee per assicurare una tempestiva attivazione degli interventi. Tra i due PNRR (Conte e Draghi) è essenzialmente cambiata la distribuzione tra le 6 Missioni, quasi a parità del totale. Questo spiega perché la manovra (programmatico – tendenziale) si manifesti solo con le cifre contemplate nello scostamento di bilancio di 40 mld.

Il miglioramento dei saldi – il profilo dell’indebitamento netto programmato 2021-2024 che passa da 11,8 a 3,4 – è dovuto alle migliorate previsioni economiche sulle quali il PNRR produce in prospettiva i suoi effetti. In senso peggiorativo c’è l’aumento della spesa in investimenti pubblici, in senso migliorativo c’è l’aumento delle entrate associate allo sviluppo del PIL nominale (reale, g, più inflazione, π) post-Covid, di cui alla Tab.3. Pertanto, già nel 2024, prima ancora del termine dell’azione del PNRR, l’indebitamento netto, tendenziale e programmatico, si avvicina, con il 3,4, al benchmark del 3% di Maastricht.

Tab. 3 Previsioni di aumento di PIL nel DEF 2021

	2021	2022	2023	2024
Tasso di crescita g+π	4,1+1,1	4,3+1,0	2,6+1,2	1,8+1,2

 

Nella Tabella 4 sono indicate le previsioni dell’impatto degli investimenti RRF sul PIL (Modello Quest della CE). Circa il 65% di questi effetti deriva da settori come elettronica, costruzioni, ricerca, incentivi alle imprese.

Tab. 4 Analisi di impatto degli investimenti in PNRR

(Scostamenti % dallo «scenario base» QUEST)

	2021	2022	2023	2024	2025	2026
PIL	0,5	1,2	1,9	2,4	3,1	3,6

 

Da notare come nei primi anni l’impatto sia minore, infatti nel breve è solo l’effetto da domanda aggregata (moltiplicatore) che spinge, poi entra in azione anche l’effetto efficienza degli investimenti (aumento della produttività del lavoro e del TPF). A questi effetti devono aggiungersi quelli originati dalle riforme strutturali. Secondo indagini della Banca d’Italia, riforme come quella della Giustizia civile, della P.A. e della concorrenza possono conseguire accrescimenti di PIL rispetto allo scenario base dell’1% già nei primi  5 anni, per conseguire risultati più eclatanti entro 10 anni (+1,8%) e rafforzarsi nel lungo periodo (+2,3%).

L’andamento del debito è evidenziato nella tabella 5. Il rapporto debito/PIL balza da circa il 135% nella fase pre-Covid al picco del 160% nel 2021, nel pieno della pandemia. Poi è prevista una fase di rientro, durante la quale operano due effetti contrapposti: sul saldo primario, ovvero la politica di bilancio discrezionale, e sull’”effetto palla di neve”, la dinamica endogena dovuta al divario tra costo del denaro e tasso di crescita nominale. Il saldo primario, come detto, peggiora per effetto della spesa pubblica indotta dal PNRR, ma migliora per effetto delle maggiori entrate dovute alla crescita del PIL attivata dagli investimenti del PNRR. Quanto all’effetto palla di neve, migliora grazie alla riduzione della spesa per interessi sulla quale incide anche la minore costosità del debito europeo che sostituisce quello nazionale e migliora per la crescita del reddito nominale. Da questo emerge come una ripresa dell’inflazione abbia un effetto di contenimento della dinamica del debito.

Come si può notare la spinta all’aumento del debito del deficit primario (0,8), è interamente compensato dalla dinamica delle partite finanziarie (-0,9), per cui la riduzione del debito/PIL al 2024 (-2,3) è tutta dovuta all’effetto positivo dello “snow ball effect” (-2,2).

TAB.5 Determinanti della dinamica programmatica del debito su PIL (DEF 2021)

	2019	2020	2021	2022	2023	2024
Debito/PIL	134,6	155,8	159,8	156,3	155,0	152,7
Variazione debito/PIL A+B+C	0,2	21,2	4,0	-3,5	-1,3	-2,3
A. Deficit primario/PIL	-1,8	6,0	8,5	3,0	1,5	0,8
B. Snow ball effect =>Interessi/PIL =>Crescita PIL nominale	1,9 3,4 -1,5	14,8 3,5 11,4	-4,9 3,3 -8,2	-6,3 3,0 2,8	-3,2 2,8 -6,0	-2,2 2,6 -4,9
Costo medio del debito p.m.	2,5	2,4	2,2	2,0	1,9	1,8
Indebitamento netto p.m.	-1,6	-9,5	-11,8	-5,9	-4,3	-3,4
C. Aggiustamento stock – flussi	0,1	0,4	0,4	-0,2	0,4	-0,9

 

A partire dal 2024, al difuori delle previsione del DEF 2021, proseguirà l’effetto del PNRR con un impatto sulla dinamica del debito pubblico sempre più favorevole, grazie alla crescita del PIL. Dopo il 2026 avrà inizio la fase post NGEU che dovrà richiedere una politica di consolidamento graduale ma ferma, basata su saldi primari positivi, se pur non troppo restrittivi, una spesa pubblica in grado di mantenere un livello stabile degli investimenti pubblici lordi sul PIL (quindi un controllo sulla spesa corrente) e una crescita intorno al 5% nominale (3% di crescita reale e 2% di inflazione). A queste condizioni, in un ragionevole lasso di tempo, comunque non inferiore a 20 anni, l’Italia potrebbe rientrare su livelli del debito pari alla media dei paese dell’Area Euro.

Come detto all’inizio, la Nota prefigura uno scenario ottimistico, sebbene fattibile. Per non sciupare questa atmosfera magica, evitiamo di concludere con l’elenco delle numerose condizioni (pandemiche, macroeconomiche, di rispetto degli adempimento del NGEU) che dovrebbero essere soddisfatte, alcune dipendenti da noi altre no. Ma avremo tempo di tornare sull’argomento.