Non Autosufficienza, i contenuti della Legge Delega

La legge Delega sulla Non Autosufficienza è una buona legge che permetterà di regolare l’assistenza agli anziani non autosufficienti, avvicinando l’Italia ai sistemi più “maturi”. Ora però bisognerà tradurre la Legge Delega in risposte adeguate e di qualità per gli anziani e le loro famiglie attraverso i decreti attuativi. Vediamo in dettaglio cosa prevede la norma e i prossimi passi da compiere. 

Nella serata del 21 marzo è stato approvato alla Camera, dopo il via libera al Senato dello scorso 8 marzo, il Disegno di Legge Delega in materia di politiche in favore delle persone anziane.

Si tratta di un traguardo molto importante, fortemente voluto dalle 57 organizzazioni (tra cui Percorsi di secondo welfare) che costituiscono il Patto per un Nuovo Welfare sulla Non Autosufficienza. Prima, queste realtà hanno lavorato insieme affinché la riforma dell’assistenza agli anziani venisse inserita nel Piano Nazionale Ripresa e Resilienza (PNRR). Poi, si sono impegnate affinché le proposte volte a delineare una buona riforma per i milioni di italiani toccati a vario titolo dalla sfida dell’invecchiamento demografico fossero accolte dal Governo. L’esito di questi sforzi è che il testo approvato ha recepito numerose proposte “originali” del Patto ma anche alcuni successivi emendamenti inviati alla Commissione Affari Sociali del Senato nel mese di febbraio.

Vediamo quindi più nel dettaglio i contenuti della Legge Delega approvata, che è strutturata in 3 Capi e 9 articoli.

Principi, governance e programmazione

All’interno del Capo 1 dedicato ai principi generali e al sistema di coordinamento e programmazione interministeriale. Nello specifico l’articolo 1 fornisce le definizioni dei di Livelli essenziali delle prestazioni (LEPS), Livelli essenziali di assistenza (LEA), Ambiti territoriali sociali (ATS), Punti unici di accesso (PUA), i Piani individualizzati di assistenza integrata (PAI) e caregiver familiari rimandando per ognuno alla normativa di riferimento. L’articolo 2 definisce i principi generali (come riportati nella tabella 1) e prevede l’istituzione del Comitato interministeriale per le politiche in favore della popolazione anziana (CIPE).

Tabella 1. I principi generali alla base della Legge Delega. Articolo 2, comma 2.

Valore individuale Promozione del valore umano, psicologico, sociale, culturale ed economico di ogni fase della vita delle persone, indipendentemente dall’età anagrafica e dalla presenza di menomazioni, limitazioni e restrizioni della loro autonomia.

Partecipazione e solidarietà Promozione e valorizzazione delle attività di partecipazione e di solidarietà svolte dalle persone anziane nelle attività culturali, nell’associazionismo e nelle famiglie, per la promozione della solidarietà e della coesione tra le generazioni, anche con il supporto del servizio civile universale, e per il miglioramento dell’organizzazione e della gestione di servizi pubblici a favore della collettività e delle comunità territoriali, anche nell’ottica del superamento dei divari territoriali

Contrasto alla solitudine Promozione di ogni intervento idoneo a contrastare i fenomeni della solitudine sociale e della deprivazione relazionale delle persone anziane, indipendentemente dal luogo ove si trovino a vivere, mediante la previsione di apposite attività di ascolto e di supporto psicologico e alla socializzazione, anche con il coinvolgimento attivo delle formazioni sociali, del volontariato, del servizio civile universale e degli enti del Terzo settore.

Autodeterminazione degli anziani Riconoscimento del diritto delle persone anziane a determinarsi in maniera indipendente, libera, informata e consapevole con riferimento alle decisioni che riguardano la loro assistenza, nonché alla continuità di vita e di cure presso il proprio domicilio entro i limiti e i termini definiti dalla programmazione integrata socio-assistenziale, anche con il contributo del servizio civile universale, e sociosanitaria statale e regionale, anche attraverso la rete delle farmacie territoriali in sinergia con gli erogatori dei servizi sociosanitari, nei limiti delle compatibilità finanziarie di cui alla presente legge.

Valutazione multidimensionale biopsicosociale Promozione della valutazione multidimensionale bio-psico-sociale delle capacità dei bisogni di natura sociale, sanitaria e sociosanitaria ai fini dell’accesso a un continuum di servizi per le persone anziane fragili e per le persone anziane non autosufficienti, centrato sulle necessità della persona e del suo contesto familiare e sulla effettiva presa in carico del paziente anziano, nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente.

Riconoscimento delle cure Riconoscimento del diritto delle persone anziane alla somministrazione di cure palliative domiciliari e presso hospice.

Attività fisica e invecchiamento sano Promozione dell’attività fisica sportiva nella popolazione anziana, mediante azioni adeguate a garantire un invecchiamento sano.

Continuità delle cure ed inclusione sociale Riconoscimento degli specifici fabbisogni di assistenza delle persone anziane con pregresse condizioni di disabilità, al fine di promuoverne l’inclusione sociale e la partecipazione attiva alla comunità, anche con l’ausilio del servizio civile universale, assicurando loro i livelli di qualità di vita raggiunti e la continuità con il loro progetto individuale di vita e con i percorsi assistenziali già in atto, nei limiti delle compatibilità finanziarie di cui alla presente legge.

Miglioramento delle condizioni materiali Promozione del miglioramento delle condizioni materiali e di benessere bio-psico-sociale delle famiglie degli anziani fragili o non autosufficienti e di tutti coloro i quali sono impegnati nella loro cura, mediante un’allocazione più razionale ed efficace delle risorse disponibili a legislazione vigente.

Integrazione e interoperabilità dei sistemi informativi Rafforzamento dell’integrazione e dell’interoperabilità dei sistemi informativi degli enti e delle amministrazioni competenti nell’ambito dei vigenti programmi di potenziamento delle infrastrutture e delle reti informatiche, anche valorizzando dati ed evidenze generati dai cittadini, nonché dati risultanti da indagini, studi e ricerche condotti da enti del Terzo settore.

Riqualificazione dei servizi Riqualificazione dei servizi di semiresidenzialità, di residenzialità temporanea o di sollievo e promozione dei servizi di vita comunitaria e di coabitazione domiciliare (cohousing), nei limiti delle compatibilità finanziarie di cui alla presente legge.

 

Viene quindi istituito il Comitato interministeriale per le politiche in favore della popolazione anziana (CIPA)con il compito di promuovere il coordinamento e la programmazione integrata delle politiche nazionali in favore delle persone anziane, con particolare riguardo alle politiche per la presa in carico delle fragilità e della non autosufficienza. Al CIPA, presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri e composto dai Ministri del lavoro e delle politiche sociali, della salute, della famiglia e delle pari opportunità, per le disabilità, per lo sport e i giovani, per gli Affari regionali e le autonomie, dell’Economia e delle finanze, spetta:

• adottare, con cadenza triennale e aggiornamento annuale, due Piani: il “Piano nazionale per l’invecchiamento attivo, l’inclusione sociale e la prevenzione delle fragilità nella popolazione anziana” e il “Piano nazionale per l’assistenza e la cura della fragilità e della non autosufficienza nella popolazione anziana”;
• promuovere l’armonizzazione dei LEPS rivolti alle persone anziane non autosufficienti con i LEA;
• promuovere l’integrazione dei sistemi informativi di tutti i soggetti competenti alla valutazione e all’erogazione dei servizi e degli interventi in ambito statale e territoriale e l’adozione di un sistema di monitoraggio nazionale, quale strumento per la rilevazione continuativa delle attività svolte e dei servizi e delle prestazioni resi;
• monitorare l’attuazione dei due Piani nazionali e approvare annualmente (trasmettendola al Parlamento) una relazione sul loro stato di attuazione.

Invecchiamento attivo

Nel Capo 2, l’articolo 3 riporta una serie di commi in materia di invecchiamento attivo, promozione dell’inclusione sociale e prevenzione della fragilità. L’articolo prevede una serie di iniziative e programmi al fine di limitare l’esclusione sociale, il decadimento psicofisico e cognitivo, e la povertà relazionale degli anziani. Le iniziative spaziano dal coinvolgimento di scuole, università e centri residenziali – per rafforzare la solidarietà intergenerazionale – sino all’utilizzo della robotica e della telemedicina, l’introduzione del senior cohousing e l’attenzione verso le comunità e il territorio (per promuovere pratiche age-frendly).

Assistenza sociale, sanitaria e sociosanitaria per le persone non autosufficienti

Uno dei capisaldi della riforma è l’articolo 4. L’articolo prevede l’attuazione di uno o più decreti legislativi finalizzati a riordinare, semplificare, coordinare – per rendere più efficaci – attività di assistenza sociale, sanitaria e sociosanitaria per le persone anziane non autosufficienti.

A questo fine il Governo è chiamato ad adottare una definizione di popolazione anziana non autosufficiente che tenga conto dell’età anagrafica, delle condizioni di fragilità, dell’eventuale condizione di disabilità pregressa, anche considerando le indicazioni dell’International Classification of Functioning Disability and Health (ICF) dell’Organizzazione mondiale della sanità e degli ulteriori e diversi strumenti di valutazione in uso da parte dei servizi sanitari (e in coerenza con quanto indicato dall’Unione Europea).

Inoltre, il Governo dovrà definire il Sistema Nazionale per la popolazione anziana non autosufficiente (SNAA)come modalità organizzativa permanente per il governo unitario e in virtù del principio di piena collaborazione e di coordinamento tra Stato, Regioni e Comuni e nel rispetto delle relative competenze. Lo SNAA è chiamato a programmare in modo integrato i servizi, gli interventi e le prestazioni sanitarie, sociali e assistenziali rivolte agli anziani non autosufficienti, nel rispetto degli indirizzi generali elaborati dal CIPA, con la partecipazione attiva delle parti sociali e delle associazioni di settore. L’integrazione multisettoriale dei servizi dovrà coinvolgere inoltre anche gli assessorati regionali competenti, dei comuni e delle aziende sanitarie territoriali di ciascuna regione, a livello locale, delle ATS e dei distretti sanitari.

All’integrazione tra enti – pubblici e privati – e servizi si aggiunge quella tra LEA e LEPS. Lo SNAA dovrà adottare un sistema di monitoraggio dell’erogazione dei LEPS per le persone anziane non autosufficienti e di valutazione dei risultati e, inoltre, introdurre un sistema sanzionatorio in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi di servizio o dei LEPS. In questa direzione, la riforma punta a semplificare il processo di richiesta, erogazione e valutazione delle prestazioni, attraverso:

• la semplificazione dell’accesso agli interventi e ai servizi sanitari, sociali e sociosanitari e la messa a disposizione di punti unici di accesso (PUA), collocati presso le Case di Comunità, orientati ad assicurare il supporto informativo e amministrativo per l’accesso ai servizi e lo svolgimento delle attività di screening per l’individuazione dei fabbisogni di assistenza;
• una valutazione multidimensionale unificata, secondo criteri standardizzati e omogenei a livello nazionale, finalizzata all’identificazione dei fabbisogni di natura sociale, sociosanitaria e sanitaria della persona anziana e del suo nucleo familiare e all’accertamento delle condizioni per l’accesso alle prestazioni di competenza statale;
• le valutazioni finalizzate a definire il Piano Assistenziale Individualizzato redatto tenendo conto dei fabbisogni assistenziali individuati presso i PUA nell’ambito della valutazione multidimensionale unificata. Le valutazioni richiederanno la partecipazione del caregiver familiare o, su richiesta dell’anziano, degli enti del Terzo settore;
• il budget di cura e assistenza quale strumento per la ricognizione, in sede di definizione del PAI, delle prestazioni, dei servizi e delle risorse complessivamente attivabili e per garantire l’unitarietà delle risposte alla domanda di assistenza e cura, attraverso l’integrazione dei servizi erogati dalle ASL e dai Comuni.

Con riferimento alle prestazioni di assistenza domiciliare, il decreto prevede l’integrazione degli istituti dell’assistenza domiciliare integrata (ADI) con quelli del servizio di assistenza domiciliare (SAD), assicurando il coinvolgimento degli ATS e del Servizio Sanitario Nazionale.

Nell’ottica di semplificare, integrare e favorire su tutto il territorio nazionale la riunificazione dei procedimenti in capo ad un solo soggetto – per evitare duplicazioni e il contenimento dei costi e degli oneri amministrativi – la legge delega prevede ulteriori indicazioni per assicurare la continuità delle cure, ampliare l’accessibilità alle cure palliative, ai servizi residenziali e semiresidenziali.

La sostenibilità economica e la flessibilità dei servizi di cura

Infine, nell’articolo 5 del Capo 2, in relazione alla sostenibilità economica delle misure – e con il fine di promuovere il progressivo potenziamento delle prestazioni assistenziali in favore delle persone anziane non autosufficienti, il testo prevede l’introduzione (anche in via sperimentale) di una prestazione universale graduata secondo lo specifico bisogno assistenziale ed erogabile, a scelta del soggetto beneficiario, sotto forma di trasferimento monetario e di servizi alla persona.

Vanno fatte due specifiche riguardo tale prestazione. In primo luogo, la prestazione verrà erogata alle persone anziane che optano espressamente per essa (per cui si intende una prestazione a domanda individuale, com’è adesso l’Indennità di Accompagnamento). In secondo luogo, la prestazione universale può essere fruita – a scelta del soggetto beneficiario – sotto forma di trasferimento monetario e di servizi alla persona, di valore non inferiore alle indennità e alle ulteriori prestazioni. Tale prestazione, quando fruita, assorbe l’indennità di accompagnamento. Pertanto, la prestazione universale non sostituisce l’indennità e l’assorbe nel caso in cui sia il beneficiario ad optare per essa.

Infine, il testo presta attenzione anche alla regolarizzazione del lavoro di cura, al fine di sostenere la rimodulazione delle aliquote e dei termini finanziari. Per sostenere e promuovere l’occupazione di qualità nel settore dei servizi socio-assistenziali, il decreto definisce le modalità di formazione del personale addetto al supporto e all’assistenza delle persone anziane, mediante: percorsi formativi idonei allo svolgimento delle attività professionali, definizione degli standard formativi, identificazione dei fabbisogni formativi e professionali regionali, la ricognizione e la ridefinizione della normativa di settore; la promozione di interventi diretti alla certificazione delle competenze professionali acquisite nel corso dell’esperienza maturata. Infine, si prevedono forme di partecipazione delle rappresentanze dei caregiver familiari, nell’ambito della programmazione sociale, sociosanitaria e sanitaria a livello nazionale, regionale e locale.

Una riforma che avvicina l’Italia ai sistemi più “maturi”

La Legge Delega appare un primo traguardo di una “corsa a tappe”: per il Governo e il Parlamento rimangono quindi passi importanti da compiere per arrivare alla meta.

Tra questi, sicuramente, introdurre i miglioramenti necessari per dare al Paese una riforma in grado di affrontare le sfide dell’invecchiamento, con l’auspicio di porre maggiore attenzione alla tutela e alle garanzie per i caregiver, e stanziare i fondi che servono per dare concretezza allo SNAA (valutando anche la possibilità di prevedere in futuro un quadro regolativo di prestazioni complementari per la non autosufficienza).

In questa prospettiva il contenuto dei decreti attuativi potrà fare la differenza per generare ricadute di medio e lungo periodo sia a livello nazionale sia per il welfare locale, come richiamato nella figura sottostante. Quelli indicati nella figura 1 sono, appunto, possibili e auspicabili effetti di lungo periodo.Come tali, potremo osservarli solo a seguito dell’approvazione e l’implementazione – si spera – di una buona riforma. I decreti attuativi rappresentano dunque il passaggio decisivo.

Figura 1. Verso lo SNAA: i possibili effetti di medio-lungo periodo sull’attuale sistema di Long Term Care

Prossimi passi

Il Patto nel suo comunicato stampa ha ringraziato il Viceministro Maria Teresa Bellucci, titolare della riforma, “per il buon risultato ottenuto, l’attenzione ai contenuti e la disponibilità all’ascolto della società civile” e ha ribadito che la sfida è ora quella di “tradurre il testo della Legge Delega in opportune risposte per gli anziani e le loro famiglie”.

Sotto questo profilo le organizzazioni del Patto ribadiscono quanto sia fondamentale lo stanziamento di tutte le risorse necessarie per attuare la riforma e gli interventi previsti: “è necessario un cospicuo investimento, per tradurre in atti concreti l’attenzione politica ai 10 milioni di italiani, tra anziani, caregiver e operatori professionali. In particolare per la realizzazione dei servizi previsti, sarà indispensabile un segnale forte da parte del Governo nella prossima Legge di Bilancio prevista a dicembre e nella definizione di un progetto pluriennale di finanziamento graduale per i prossimi anni”.

Dal canto suo il Patto si adopererà per continuare a dare, attraverso un proficuo confronto, un contributo anche nella fase di elaborazione dei Decreti Delegati, che dovranno essere emanati dal Governo entro gennaio 2024.