Come ha governato il sindaco?

In una data compresa tra il 15 settembre e il 15 ottobre 2021, 1.337 Comuni italiani andranno al voto per rieleggere i propri Consigli comunali (forse qualcuno in più se, frattanto, ci saranno scioglimenti di Consigli). Conseguentemente, 1.337 Sindaci dovranno redigere la relazione di fine mandato, prevista dall’art. 4 del d.lgs.149 del 2011.Tenendo conto delle evoluzioni intervenute nell’ordinamento dopo tale data, sorge qualche perplessità sull’attualità della norma. In altre parole, ci si può chiedere se l’adempimento introdotto in un particolare contesto continui a svolgere le medesime funzioni per le quali fu voluto, oppure il diverso quadro giuridico-istituzionale formatosi successivamente non ne richieda un ripensamento.

Nel primo decennio del 2000, il Paese vive l’euforico periodo del federalismo fiscale. La legge costituzionale 3/2001 (Riforma del Titolo V della Costituzione) ha riscritto gli articoli 117 e 119 della Costituzione. Si stabiliscono le materie della legislazione esclusiva dello Stato e concorrente delle Regioni. La legge 42 del 2009 ― emanata per attuare il novellato art. 119 della Costituzione ― delega il Governo ad adottare provvedimenti per definire i principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, dell’autonomia finanziaria di comuni, province, città metropolitane e regioni e le regole per l’armonizzazione dei sistemi contabili di questi enti in funzione delle esigenze di programmazione, gestione e rendicontazione della finanza pubblica. Si danno spazi a (modeste) iniziative locali in materia di tasse. Si riaffermano gli obblighi della trasparenza dell’azione amministrativa e dell’efficienza della gestione finanziaria degli enti, ai fini del perseguimento effettivo dell’efficacia ed economicità della medesima azione.

L’art. 4 del d.lgs.179/2011 è un prodotto di questo clima. Infatti, l’obbligo della relazione di fine mandato del Sindaco ha uno scopo fondamentale: comprovare la coerenza dell’azione del Sindaco, durante il suo mandato, con i principi fissati dalla legge 42/2009. Per avere certezze in questo senso e consentirne letture omogenee, si dispone che le relazioni siano redatte secondo uno schema ministeriale uguale per tutti gli enti. La relazione deve essere sottoscritta dal Sindaco non oltre il 60° giorno antecedente la scadenza del suo mandato. Nei 15 giorni successivi, deve essere certificata dall’organo interno di revisione e inviata, entro 3 giorni da questa certificazione, alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti. Entro 7 giorni dalla certificazione dell’organo di revisione, deve essere pubblicata nel sito web del Comune.

Per i dati che contiene, la relazione ha un secondo scopo: dimostrare ai cittadini elettori, in quanto “portatori di interessi” (stakeholder), come il Sindaco ha governato durante il suo mandato. Similmente a quanto già presente presso le imprese private, si sta affermando il principio della responsabilità sociale anche della pubblica amministrazione. Donde l’obbligo, anche per essa, di “rendere conto” (accountability).

Com’è noto, dopo alcuni provvedimenti iniziali di attuazione (federalismo demaniale, con attribuzione di beni statali a comuni, province, città metropolitane e regioni; ordinamento di Roma Capitale; determinazione di costi e fabbisogni standard di enti locali; qualche intervento in materia di federalismo fiscale municipale) ed altri ― anche in conseguenza di modifiche dell’ordinamento comunitario ― di lento movimento (per tutti, i provvedimenti di riforma della contabilità dello Stato e di armonizzazione dei sistemi contabili e di bilancio delle regioni e degli enti locali, tuttora in corso), il processo di federalismo fiscale ha subito un arresto. Determinanti in questo senso i difficilissimi periodi nella situazione finanziaria del Paese, che inducono ad abbandonare eventuali forme di decentramento in materia, con una robusta riaffermazione della centralità della finanza statale.

Inoltre, provvedimenti casuali e abborracciati in tema di tributi non solo danno da intendere che decade il progetto di una riforma fiscale generale in termini federalistici, ma affievoliscono anche la necessità di “rendere conto” agli elettori delle politiche in materia di tasse adottate dall’Amministrazione comunale, rappresentata dal Sindaco. Basti pensare che l’IMU sulla seconda casa la pagano soggetti che non sono elettori del Sindaco del Comune che la percepisce.

Infine, dopo il d.lgs.149/2011, la trasparenza dell’azione amministrativa ha formato oggetto di un corposo insieme di norme tutte finalizzate a esigenze di accountability.

Tenendo conto di tutti questi mutamenti ed evoluzioni, non è fuori luogo chiedersi se la relazione del Sindaco di fine mandato non si sia ormai ridotta ad un mero adempimento burocratico, privo delle funzioni sostanziali per le quali era stata concepita.

Anche la pandemia di Covid-19 ha modificato elementi riguardanti la relazione del Sindaco di fine mandato. Le sanzioni previste per l’inadempimento dell’obbligo di redigerla ― sanzioni di dubbia opportunità in quanto applicate ad un Sindaco al termine del mandato per un fatto comunque formale, Sindaco magari già perseguito per i consueti reati d’abuso d’ufficio ― (fortunatamente) non trovano applicazione quanto menoper l’anno 2021 (d.l. 25/2021).

Lo slittamento del periodo elettorale sempre a causa della pandemia ha posto, inoltre, il problema del termine entro il quale il Sindaco deve predisporre la relazione. Lo slittamento determina, infatti, un prolungamento del mandato. Sul punto, è intervenuta la Corte dei conti (sent. n.5/2021) che ha chiarito che il termine del mandato scade, comunque, alla fine dei 5 anni dalla data di insediamento, indipendentemente dalla data delle nuove elezioni. In ogni caso, la Corte ha rimarcato che il continuo sovrapporsi di norme emergenziali rende difficile la fissazione dei termini legislativi.

Sembra dunque che sussistano elementi per un ripensamento della relazione del Sindaco di fine mandato (a meno che le tanto proclamate riforme di semplificazione e snellimento dell’attività amministrativa delle amministrazioni pubbliche, anche su fatti specifici e particolari come quello qui esaminato, non si traducano in meri interventi di maquillage formale, senza aggredire a fondo gli aspetti sostanziali che essi contengono).

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